國政務二十幾年停滯，所有朝廷重大事務沒人理會，刑部大獄裏裝滿了待決的犯人，朝廷各個部門和各地官員，缺員不補，六部堂官僅剩四五人，原來五十餘名的給事中，隻餘四人，原來百員的禦史，隻剩五員，連內閣也隻剩下一個人。大員遭逢丁憂（父母死亡），不敢不去職，奏報數十，也沒有人理會，隻好自己走人。
跟有宰相的皇帝不同，即使僅僅謄寫一遍，皇帝的工作量也相當的大，因為這麽大一個國家，日常的公務很多，遇有突發事件，公文更是堆積如山，加上朱家的後代往往比較懶，所以，免不了要讓在旁伺候筆墨的太監代勞，讓他們替自己謄寫禦批。開始的時候，太監代筆，皇帝還在邊上看著，久而久之，就聽任太監自己幹了。開始是票擬偶爾出現錯漏字，批朱的時候可以改動，後來則隨意添改，發下來都是皇帝的旨意，誰敢懷疑。劉瑾做秉筆太監時，居然經常把奏折拿回家去，找幾個狐朋狗黨一起商量後再批答。（《明史》卷304《劉瑾傳》）就這樣，司禮監（主要是秉筆太監）就獲得了批朱權，與內閣的票擬權遙遙相對，但是，批朱權顯然要壓過一頭，因為批朱後的奏折，就是法律，具有決定性意義。這其中，秉筆太監的作用舉足輕重。明朝的大權宦，如王振、劉瑾、魏忠賢都是秉筆太監出身。時間長了，由於秉筆太監的地位突出，司禮監的實際負責人就改為秉筆太監，而且機構也逐漸擴大，權力越來越大。這個機構逐漸發展為收發奏章、傳宣諭旨、掌管東廠，以及幹預司法、後妃選擇、監控地方和軍隊、留都守衛、管理皇室收支（包括包攬地方工商稅收），幾乎無所不管。
明朝皇帝有一個特別之處，就是普遍地不願意見大臣。宣德以後，甚至連內閣成員都很難“一睹天顏”，於是，司禮監太監又得了一項特權，就是傳達皇帝旨意，有的時候是筆諭，有的時候是口諭，而越到後來口諭越多。往往是太監們口銜天憲，隨意添改。開始還是秉筆太監親自到內閣或者六部傳旨，後來幹脆派個小太監到內閣知會一聲就完了。
明憲宗成化年間，一次彗星出現，大臣們紛紛借機上奏說是因為君主阻隔，大臣們見不到皇帝緣故。憲宗不得已安排見了一次內閣成員，但相見時皇帝一言不發，待大臣三呼萬歲後即離去。周圍太監們說，時常不聞召見，好容易見了隻聽到呼萬歲。後來，人們稱內閣為“萬歲閣老”。（陳登原：《國史舊聞》第三分冊）
由於長年累月見不到大臣，皇帝的猜忌心隻能越來越重，於是開始依賴特務機關錦衣衛、東廠（有時還設西廠），對朝臣加以控製。東廠和錦衣衛事實上已經合流，統歸司禮監掌握。它們一方麵刺探朝臣的所謂不軌言行，一方麵可以自行對朝臣逮捕關押。憑借這個特殊鎮壓渠道，司禮監的權力往往可以達到令天下戰栗的地步。
同樣由於猜忌，皇帝往往派太監去監視地方和軍隊，最後發展為礦監、稅監、鹽監和珠監（對采珠地方派出的太監），這些人幹脆直接搜刮工商，為自己斂財。更加危險的是，派出的太監居然可以在儀式排位上壓過官員一頭，這事實上使宦官地位得到了立體化上升，可以公開地主宰朝政。
在這種情形下，中樞決策中心的內閣與司禮監這雙軌機構，權力的不平衡是決定性的。即使在內閣尚能比較正常地發揮作用的時候，閣臣也需主動與司禮監搞好關係，比如張居正就與秉筆太監馮保，保持著密切關係。在皇帝比較昏庸，特別依賴太監的時候，內閣則完全被司禮監所壓倒。前麵提到的劉瑾，不但將奏章隨便拿回家批答，而且寫完了之後拿回來讓閣臣焦芳為他潤色，而首輔李東陽對此也無可奈何。在這種情況下，內閣已經變成了司禮監的附庸和工具。內閣與司禮監，此消彼長的勢頭是一邊倒的。據說嘉靖年間，有個太監說過，“昔日張先生（璁）進朝，我們要打恭，後夏先生（言）我們平眼看他，今嚴先生（嵩）與我們拱手始進去”（趙翼著、王樹民校證：《廿二史劄記校證》，808頁。）。這番話很生動地說明了太監與內閣勢力的消長。到了熹宗年間，朝臣全都淪為司禮監的奴才，稍有自尊者不是被迫害死，就是棄官歸田，賦閑回家。滿朝文武，爭相當魏忠賢的幹兒幹孫，連王公貴族，見了內監都要回避。依附魏忠賢的大臣，文則有所謂的“五虎”，武則有“五彪”，再下則有“十狗”、“十孩兒”、“四十孫”等黨羽，“自內閣六部至四方督撫，無非逆黨，駸駸乎可成篡弑之禍矣”（同上書，809頁。）。當然，趙翼說得似乎有點聳人聽聞，明代的宦官專權，雖說非常可怕，但魏忠賢即使號稱九千歲，遍地都是他的生祠，但以一個殘缺之軀想要做皇帝，可能還是有點超乎他和他的黨羽的想象。明代宦官雖然權重勢大，但經過理學多年浸潤和皇權的神秘化熏陶，朝中人無論士大夫還是宦官，要想篡位都有巨大的心理障礙。宦官的權勢，說到底，都是皇帝給他們的，他們隻是附在皇權大樹上的藤，很難有意識去對抗皇權。這就是為什麽在朝野布滿魏忠賢黨羽的情況下，一個以藩王入繼大統的崇禎帝，才幾個月，就能把魏忠賢扳倒的原因。
第二節明代的中央行政機構
明初廢相，開創了將行政機構直接隸屬皇帝的先河。作為宰相衙屬的中書省也徹底退出曆史舞台，隻剩下中書舍人一職，變成一個閑差。宋代的門下省也沒有恢複，隻是將給事中一職散入各部，依然管封駁。這樣，傳統的三省六部（元代不計）就變成了六部體製。
在原來的體製下，六部隸屬省（隸屬於尚書省或是中書省），屬於執行機關。雖然權力不小，但地位畢竟不高。現在六部直屬皇帝，成為一人之下的最高的行政官職。地位提高了，官階也提高了，各部尚書一人，正二品，侍郎一人，正三品。他們不僅負責行政事務的執行，而且可以參與軍國大事的決策，如某事屬於某部管轄，如果足夠重大，那麽就由某部負責人尚書或者侍郎主持廷議，與其他各部長官、內閣成員以及科道（禦史和給事中）互相討論。如果所需討論的事情難有歸屬，那麽就由吏部尚書主持。當需要討論高級官員任用時，廷議就變成了“廷推”，同樣由吏部長官主持。有的時候，皇帝往往將專屬於某部的事情派到某部，令其在部內討論，這叫“部議”。討論如何懲罰官員，則下刑部議；討論河工，則下工部議。當然，無論何種“議”，最後都要皇帝定奪拍板。其實，在“議”的背後，司禮監和內閣往往起著決定性作用。一項決策，是否進入廷議和部議階段，往往看內閣與司禮監的意願；進入廷議還是部議，往往取決於他們是否願意讓其通過，成為決策法令。如果他們樂觀其成，進入這個程序又有利於通過的，那麽就進，如果反之，則不進。
六部負責人雖然分為尚書和侍郎，有官階高低之別，但他們並不是正職和副職關係，隻是官階上有區別而已，對部務具有差不多的發言權，同列堂官，兩位都可以單獨向皇帝上疏。雖然在處理公務上按慣例官階低的應該尊重官階高的，但如果侍郎認為尚書處理不當，可以阻止決策下達，上報皇帝。這種安排，本身就蘊涵著互相牽製的意思。當然，一個部的堂官之間，真正鬧到互相告狀、走向決裂的情景其實並不多。按中國政治的慣例，一般都在私下盡可能協調好，而避免公開決裂。當然，到了非鬧翻不可的時候，侍郎也可以阻擋尚書的意誌。
六部以吏部為首，因為吏部是管官的部門，所以權力最大。在內閣存在的情況下，隻有吏部還可以跟內閣抗衡一下。在地位和禮遇上，吏部也明顯高於各部，吏部的侍郎與各部尚書地位相當，而吏部尚書則高於各部尚書。其次是戶部，戶部主管全國的財政和戶籍。明朝對天下的戶籍都有統計，編為黃冊，黃冊每十年修改一次。地畝也有統計，編為魚鱗冊。這些都歸戶部管。明朝地方沒有財權，任何一項大一點的開支，都要在戶部報銷，因此戶部權重事繁，事務比吏部還要多。排在第三的是禮部，在明代，禮部的權限有所擴大，主管朝廷禮儀、祭祀、學校和貢舉，由於學校和科舉製度是連在一起的，所以這項事務賦予禮部很大的權力，等於是參與了官員的選拔。排在第四位的是兵部。明朝始終處在北方遊牧和遊獵民族的壓力之下，所以，兵部頗受重視。開國之初，吏部和兵部並重，地位一般齊，但後來的皇帝慣於呆在深宮，官僚體係又有文官化傾向。時間一長，兵部地位就下降了。排在第五位的是刑部。刑部負責司法，主管刑律修訂，律條解釋，組織每年的秋審和詔獄的會審，與都察院、大理寺合稱三法司。排在最後的是工部。工部負責所有國家工程，包括宮室、道路、城池、河工等等，實際上也是一個很實惠的部門。但由於工部在人事和錢財上缺乏自主，加上人們習慣性地對“工”有歧視，所以在各部中地位最低。當時，人們習慣給六部各以一個字命名：吏部曰“貴”，戶部曰“富”，禮部曰“窮”，兵部曰“武”，刑部曰“威”，工部曰“賤”。雖然並不很確切，但卻很傳神。
除了六部之外，還有一個中央部門是明朝的政治運作過程必須經過的一環，即通政使司。通政使司是明朝特有的機構，始設於洪武十年（1378年），職能是接受四方的奏章和臣民的上書。當初設置這個機構，主要是為了架空中書省（宰相），使奏章直接送交皇帝。後來宰相被取消，通政使司就成為名副其實的信息中樞。它一方麵承擔著政令上傳下達的使命，一方麵則確保著皇權的絕對尊嚴。所有奏章和臣民上書，隻能交給皇帝一個人。通政使司有一塊紅牌，上書“奏事使”三字，通政使司的官員，隻要手持這個牌子，就可以隨時入宮，任何人不得阻攔。六部和各地督撫，如果不經過通政使司，什麽公文都不可能上達，而經過皇帝批朱的奏章和皇帝的上諭，也要經過通政使司下達各個部門。通政使司設通政使一人，正三品，比六部尚書略低；左右通政各一，謄黃通政一，官階四品；左右參議各一，官階正五品，辦事機構有經曆司。
明朝製度還有一個奇特之處，就是在永樂年間遷都北京之後，在南京居然還保留了一整套的政府班子。這套班子機構設置完全跟北京一樣，有六部和各個監寺。由於永樂是篡位做的皇帝，心裏虧，不得不在孝道上做足文章，國都實際上已經遷到了北京，卻保留南京政府，以示不改祖製。當然，南京政府雖然部門齊全，但基本上無事可做，管轄範圍隻限於留都（南京）所屬的州縣。即使如此，還要受到北京政府司禮監的幹涉。所以，人們稱在南京做官為“仕隱”，意思是做著官的隱士。
第三節明代的地方行政體係
明代的地方區劃，明顯要比元代整齊，層級也大大減少，隻有省、府、州縣三級。鑒於元代地方分散主義傾向嚴重，明代在地方政府製度安排上，更多地強調中央集權，地方政府的權力遭到極大的削弱。
1．省級政府的架構及其變化
明代繼承了元朝行省的區域框架，但卻將行中書省的機構取消，把“省”徹底變成一個地方級別。但是，明朝的疆域遠遜於元，所以，明朝的省相對於元也要小得多，類似西漢時的州。盡管如此，明代的第一級地方建製依然顯得過大。鑒於元朝行省機構的專權，明朝采用了“三權分立”的做法，將一省的民政、刑政和軍政大權，分屬三個機構。
首先是承宣布政使司。這個機構是從原來的行中書省直接轉化過來的，人們還習慣稱之為“省”。但從負責的具體事務來看，承宣布政使司的工作範圍比元朝的行省大大縮小，僅僅負責民政和財政，而且限於例行公事。因為財政上可供省級支
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